Нет специальных полномочий летать на вертолете и выявлять незарегистрированное строительство

В июне этого года при поддержке Минстройархитектуры Беларуси, УП "Белстройлицензия" и редакции газеты "Инженер-консультант в строительстве" прошел семинар "Организация инспекционного контроля органами государственного строительного надзора при реализации инвестиционного проекта в строительстве. Порядок приемки объектов в эксплуатацию". О структуре органов госстройнадзора, порядке осуществления государственного надзора в строительстве, правах и обязанностях инспекторов госстройнадзора рассказал заместитель директора Департамента госстройнадзора министерства Евгений Жижель.

Период, охватывающий конец 80-х — начало 90-х гг., ознаменован тем, что в Беларуси, которая всегда отличалась стабильным качеством строительно-монтажных работ, имел место ряд негативных явлений, напомнил г-н Жижель. Например, еще в середине 80-х гг. в Сморгони развалился панельный дом. Подобные события заставили специалистов, занятых в этой сфере деятельности, задуматься, как же все-таки наладить эффективную работу.

Немного истории
На тот момент существовала строгая система государственного архитектурно-строительного контроля — в составе Госстроя БССР было управление, и в системе органов территориальной архитектуры было подразделение госархстройконтроля. За основу дальнейшей деятельности было решено взять опыт передовых экономически развитых стран. Имелась в виду ликвидация госсобственности, появление новых форм собственности и такое упорядочивание этих процессов, чтобы не причинялось вреда субъектам хозяйствования.
Функции государства состоят в поддержании стабильности развития общества. Поэтому должны существовать какие-то структуры, которые регламентировали бы эту стабильность.
Когда принимался во внимание опыт развитых стран, было рассмотрено множество различных мнений и тенденций. В конце концов в основу разрабатываемой модели лег анализ опыта ГДР. Это была наиболее передовая страна социализма — достаточно сказать, что в этой стране была строительная полиция. И когда было принято решение о формировании органов госстройнадзора, был взят в основу опыт восточных немцев.
Вместе с тем анализировался опыт и ПНР, и ряда других стран.
В основу концепции легло емкое слово "надзор". Означает оно именно то, что обеспечивает сопровождение всех строительных проектов на стадии их реализации.
Пресловутый перестроечный период памятен спадом качества строительства. Это было вызвано такими объективными тенденциями как сокращение инженерно-технического персонала подрядных организаций. Тогда всем казалось, что необходимости в службах обеспечения качества нет.
И на сегодняшний момент Беларусь до конца еще не вышла из этого кризиса, считает Евгений Жижель. Да, есть ряд стабильных организаций, которые работают хорошо, но последствия отмеченного выше негативного периода еще ощущаются. В СССР существовала комплексная система управления качеством строительно-монтажных работ (КСУКСМР). Главным органом в руководстве взаимодействия всей системы управления качеством было соответствующее министерство. Все это не лучшим образом влияло на положение дел, которое складывалось в строительной отрасли Беларуси.

Кодекс инвестора и его партнеров
На основе анализа всего вышеизложенного был разработан Закон об инвестиционной деятельности в Республике Беларусь. Было определено, что субъекты хозяйствования должны иметь лицензии на право осуществления подрядной деятельности. Организации, осуществляющие проектную деятельность, должны иметь лицензии на проектную деятельность. Был подготовлен пакет документов, которые должны регламентировать все эти взаимоотношения в строительном секторе. Было подготовлено Положение об обязательной государственной вневедомственной экспертизе, было подготовлено Постановление об органах государственного строительного надзора. А также одно из основных постановлений о приемке объектов в эксплуатацию.
(Впоследствии в это постановление также вносились изменения, дополнения. На сегодняшний день есть возможность принимать в эксплуатацию объекты жилищного строительства без выполнения части работ).
В развитие этих постановлений подготовлена последняя редакция СНБ "Правила приемки законченных строительством объектов". Естественно, последуют те или иные изменения и этого документа. Ведь найти точку соприкосновения всех субъектов хозяйствования достаточно непросто.
Каким образом определить основные правила игры в строительном секторе? Было решено, что будет такой орган — государственный строительный надзор. Цель этого органа была сформулирована так: обеспечение эксплутационной надежности зданий и сооружений, безопасности строительных конструкций и защиты прав потребителей готовой строительной продукции. И как продолжение этих направлений — повышение качества строительно-монтажных работ. При этом было определено, что регламентировать взаимоотношения субъектов хозяйствования строительства должен какой-то принятый в стране организационно-правовой порядок, какая-то система экономико-правовых, нормативно-правовых актов, которые регламентировали бы отношения субъектов хозяйствования, физических и юридических лиц. При этом в основу ложился бы принцип экономической заинтересованности субъектов хозяйствования в конечном результате готовой строительной продукции. Всем должно быть интересно и выгодно работать на конечный результат строительной продукции.

Госстройнадзор как орган государственного регулирования
Но одно дело — декларации, а другое — практика. Практика же сегодня прямо говорит: чем больше кризисных явлений в экономике, тем хуже качество строительно-монтажных работ. Ведь стихийный рынок диктует правила игры, предполагающие обход законов, изготовление продукции из менее дорогих и качественных материалов и последующую реализацию ее как можно дороже.
Вот тут и выходят на арену органы государственного регулирования. Создание конструктивной обстановки на площадке и понимание целей, задач и средств, которыми это будет достигнуто, очень важно.
Поэтому, подчеркнул г-н Жижель, участники инвестиционного процесса должны почаще встречаться для решения всех наболевших вопросов.
Если говорить о целях органов госстройнадзора, то их можно сформулировать с точки зрения Закона (статья 13 "Организационная деятельность"). Это надзор за соблюдением норм и стандартов при осуществлении инвестиционной деятельности в строительстве. Это также надзор за соблюдением организационно-правового порядка (система нормативных законодательных актов, начиная с указов президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, постановлений Совета Министров и заканчивая нормативно-технической литературой и приказами Минстройархитектуры Беларуси).
Можно ожидать, что постоянно будут иметь место те или иные реорганизации стройкомплекса, связанные с поисками путей решения имеющихся проблем. На ситуацию влияют такие факторы как наличие или отсутствие инвестиций в капитальное строительство, что зависит от экономического положения в стране, и в какой-то степени — уровень квалификации отечественных проектных и подрядных организаций.
Правительство Беларуси делает все возможное в сфере обеспечения проведения жилищной строительной политики и в определенной степени — привлечения инвестиций. Поэтому в 1991 г. были созданы Госстройнадзор и Госстрой Беларуси. Потом, когда Госстрой был преобразован в Министерство архитектуры и строительства, в нем появилось Управление госстройнадзора. Потом был создан Комитет по надзору за ведением работ в строительстве Республики Беларусь. В дальнейшем был создан Комитет государственного строительного надзора при Министерстве архитектуры и строительства Беларуси. На сегодняшний день в соответствии с последним Указом Президента (2001 г.) данная структура определена как Департамент госстройнадзора при Минстройархитектуры Беларуси.

О структуре и функциях госстройнадзора
Возглавляет департамент главный строительный инспектор Республики Беларусь. Он согласовывается на должность Администрацией Президента и назначается постановлением Совмина Республики Беларусь.
В структуру органов Госстройнадзора входит 6 областных инспекций госстройнадзора, государственная строительная инспекция по Минску и специализированные инспекции.
Основная задача региональных и столичной инспекций — это госстройнадзор на региональном уровне. Специализированная же сеть была создана в связи с тем, что ряд сфер деятельности первоначально не был охвачен надзором. Речь идет об объектах газового хозяйства, дорожного строительства, о линейных объектах. Надзор за данными объектами требует и специальных знаний персонала, и несколько иных форм организации работы. Предполагается, что названная сеть будет обеспечивать надзор за объектами зарубежного строительства.
Численность персонала служб госстройнадзора зависит прежде всего от объемов поднадзорного строительства. В свою очередь, объем поднадзорного строительства зависит от объема СМР, а также от специфики и сложности поднадзорного строительства. Региональный инспектор может иметь массу несложных объектов, разбросанных по территории области или района, и быть осведомленным о положении дел на каждом из них, а может, находясь всего на одном промпредприятии — индустриальном гиганте, быть не в состоянии обеспечить надзор за эксплуатацией всех его мощностей.
Итак, всего в стране имеется 15 инспекций Госстройнадзора.
Исходя из целей органов Госстройнадзора, их задач, определены их функции.
В данный момент проводится работа по обеспечению специалистов органов Госстройнадзора методической литературой. Подготовлен ряд документов, наиболее свежий из которых — пособие для работников органов Госстройнадзора по осуществлению государственного строительного надзора. Подготовлены и необходимые классификаторы.
При рассмотрении конфликтных ситуаций в правоохранительных органах, хозяйственных судах нужно опираться на законодательные акты и постановления.
Евгений Жижель остановился на тех законодательных актах, которые непосредственно регламентируют цели и задачи Госстройнадзора. Главной задачей этих органов является надзор за соблюдением участниками инвестиционной деятельности законодательства Республики Беларусь, нормативно-технической и утвержденной проектно-сметной документации.
Каковы функции органов Госстройнадзора? Данная служба уполномочена проверять наличие у заказчиков согласованных в установленном порядке документов на строительство, перечень которых установлен законодательством Республики Беларусь. Естественно, документация должна пройти экспертизу при регистрации объекта.
На случай возникновения тех или иных противоречий существуют различные формы выдачи разрешений, например, поэтапные, предусматривающие подготовительные периоды.
На сегодняшний день осуществляется надзор над объектами реконструкции, реставрации, капитального ремонта и нового строительства. То есть объем поднадзорного строительства увеличивается. Здесь решающая роль принадлежит экспертизе. Целью классификации конкретного объекта является, например, определение вида ремонта, которому он подвергается (капитальный или текущий ремонт).
Часто заказчики пытаются "прятать" объекты, то есть не регистрировать их. Но у инспектора гостройнадзора нет специальных полномочий летать на вертолете и выявлять незарегистрированное строительство. Вместе с тем, если такие факты вскрываются (а они очень часто вскрываются налоговыми и правоохранительными органами), в департамент поступают письменные просьбы дать классификацию выполняемых работ, определить, на каком основании они производятся. Если такие факты вскрываются, естественно, предполагается ответственность органов Госстройнадзора.
В целом объем поднадзорного строительства за 2001 г. составил 10596 объектов различного назначения. А в 2002 г. — уже около 6000 объектов. К концу года количество зарегистрированных объектов планируется такое же, как в 2001 г. В 2000 г. количество зарегистрированных объектов составило также порядка 10000, поэтому можно сказать, что тенденции уменьшения регистрации нет. При этом не стоит забывать, что существует ряд зарегистрированных объектов, но СМР там не ведутся — это объекты капитального ремонта, реконструкции, реставрации и расширения.
В дальнейшем, когда объект зарегистрирован в установленном порядке с теми или иными оговорками, органами Госстройнадзора осуществляется надзор и контроль за соблюдением участниками инвестиционной деятельности, осуществляющими строительство, требований строительных норм и стандартов, утвержденной проектно-сметной документации, соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций, проектных решений и сертификатов. Это, естественно, предполагает посещение объектов.
Если объект не представляет технической сложности, то можно, выдав разрешение, прибыть на него для наблюдения за ведением работ и беседы с подрядчиком о степени подготовленности данной подрядной организации (какое оборудование и инструмент использует персонал, как он выполняет предусмотренные ПСД работы, как осуществляется производственно-операционный контроль).
С другой стороны, если объект действительно сложный, то там не помешает побывать и лишний раз. При этом если объект сложен технически, то при осуществлении надзорной функции очень важно оговорить те основные этапы, которые будут выполняться при его строительстве. На каждом из таких этапов объект должен посещаться работниками службы надзора. Разумеется, должны быть в наличии все акты на скрытые работы.
Из курса технологии строительного производства известно, что в любом случае разрабатываются и ППР, и технологические карты на сложные работы, не описываемые типовыми технологическими картами. И работники Госстройнадзора имеют право быть ознакомленными с этими технологическими картами, так как они должны контролировать процессы выполнения СМР на объекте.
При условии ритмичности выполнения работ необходимости в постоянном контроле нет. Если отношения с той или иной подрядной организацией строятся по полицейскому принципу (прибыл-проверил-наказал), то стоит более пристально рассмотреть ее деятельность. В первую очередь заказчик, подписывая процентовки, должен сам контролировать степень эффективности вкладывания средств.
Цивилизованная практика подразумевает получение через определенное время отдачи от недвижимости. Объект строится, потом на стадии его эксплуатации происходит возвращение вложенных средств, а потом он должен приносить прибыль. Так, мост должен окупиться в течение 10 лет.
Экспертиза сегодня не в состоянии на 100% проверить качество всех принимаемых проектных решений. Тем ответственнее роль заказчика, который принимает ПСД и оценивает ее опять-таки с точки зрения максимальной эффективности вложения средств.
Внимание органов Госстройнадзора при проверке объектов должно обращаться и на осуществление лабораторного производственного контроля на них. При получении лицензии будущие подрядчики заключают договоры с теми или иными лабораториями, задача же инспекторов состоит в выявлении действительного характера взаимодействия лабораторий и подрядчиков.
В случае, если на объекте происходит ЧП, в основу определения виновности той или иной стороны ложится вся исполнительная документация — журнал производства работ, акты на скрытые работы, результаты лабораторных анализов.
При возникновении аварийной ситуации на строящемся объекте выполнение СМР приостанавливается. Принимаются все меры по приведению объекта в нормальное состояние и исключению возможности возникновения подобной ситуации в дальнейшем.
В 2001 г. в Беларуси было всего 5 аварий, причем большинство — на эксплуатируемых объектах.
Одной из функций органов Госстройнадзора является наблюдение за работой служб технического и авторского надзора заказчика. Для этого выдается лицензия на осуществление функций технического надзора. Мера эта полицейская и вынужденная. При этом одним из условий надзора является наличие договора об осуществлении проектировщиком авторского надзора, и это обязательно. Цивилизованная практика показывает, что часто автор проекта совмещает функции на стадии реализации проекта.
Инспектор Госстройнадзора устанавливает степень своевременности реагирования исполнителями на замечания авторского контроля.

Подготовила Таисия ЗОЛОТОВА
Продолжение следует