Кадастр против частной собственности

Широко распространено мнение, что установление частной собственности на землю невозможно без проведения организационных работ, связанных с определением и проверкой точности границ между владениями, без разработки принципов защиты частной собственности. Цель данной статьи - сопоставление исторической традиции и современной практики землевладения.

Следует знать, что тема эта актуальна для многих стран мира. Правительственные структуры тратят немало средств на осуществление столь важных мероприятий, причем накопление информации идет так быстро, что опережает запланированные сроки. Только кадастр служит гарантией прав уже существующих собственников и является основным документом на пути развития землевладения и землепользования. Под предлогом создания лучших условий для собственников власти развивающихся и бывших социалистических стран создают сложную процедуру регистрации и для земельных участков, и для потенциальных владельцев, и для их прав. Разрабатывается бюрократическая схема, теоретически ведущая к получению собственником сертификата, подтверждающего его права и их защиту. Но на практике эта система только укрепляет власть бюрократии.

Предваряя дискуссию о том, как может быть введена собственность на землю, нужно очень четко уяснить суть этого понятия. В разное время в разных странах частное владение землей регулировалось более или менее ограниченными правами. Например, в одних странах разрешено строительство ограды вокруг участка земли, в других - запрещено даже возведение ворот для въезда.

Собственность на землю может быть абсолютной, но такого прецедента нет, то есть нет такой страны, где собственник волен делать на земле все, что пожелает. Абсолютная полная собственность на землю - старинная мечта французских революционеров, которые еще 200 лет назад убедились в том, что реальная общественная жизнь очень быстро вносит коррективы в планы законотворчества. Один за другим принимались законы, ограничивающие права собственников. Сегодня технический прогресс лишь накладывает еще более существенные ограничения и в еще более строгой форме.

В промышленно развитых странах нет ни одного вида землепользования, который не был бы официально санкционирован и регламентирован. Например, строительство начинается только после получения обязательного для всех разрешения на долгосрочное пользование, а разрешение на возделывание земли автоматически не означает права собственности на нее. Вот уже 5 лет, как в странах ЕЭС недостаточно засеять луг, чтобы иметь право пасти на нем коров и производить молоко: нужно получить лицензию на производство молока. Итак, рыночная цена луга вместе с лицензией отличается от стоимости луга как таковой.

Заметим, что весь объем прав может быть разделен между несколькими собственниками. Когда несколько партнеров делят между собой ответственность за совместное обладание одним участком земли, право собственности становится частичным. Например, один из них имеет право на охоту, другой - на обработку земли. Но то, что принципиально отличает собственность на землю (полную или частичную) от всех других видов собственности, независимо от того, просто ли проживает человек на своем участке или же занимается сельским хозяйством, - это право на ее продажу. Вы действительно приобретаете право на землю, когда можете продать ее кому-либо, продать на самых выгодных условиях или, напротив, отдать без всякой оплаты, просто подарить, но в любом случае - не спрашивая ничьего разрешения.

Некоторые страны вводят понятие так называемой "коммерческой собственности" для отличия прав аренды от владения землею. В этом случае позволяется сдача в аренду без разрешения настоящих собственников, чьи права ограничиваются настолько, что они лишь получают арендную плату. Таким образом, предполагаются два вида прав, частично перекрывающих друг друга: право на продажу земли и право на владение "стенами", на этой земле возведенными.

Это позволяет нам сформулировать два вывода.

Во-первых, право собственности не бывает абсолютным. Очень важно иметь полное и как можно более подробное описание всех прав собственника для того, чтобы защитить последнего от произвола.

Во-вторых, смысл права собственности на землю состоит в праве продажи земли. На первом месте должно быть право официально зарегистрировать сделку, чтобы сделать невозможной продажу одного объекта двум покупателям одновременно.

Конечно, когда появилась частная собственность на землю, никаких кадастров и в помине не было. Исторические документы говорят о том, что у первых владельцев земли не было нужды в кадастре. В истории европейских стран нет свидетельств такой практики, и в Великобритании до сих пор нет организации, которая в полном смысле и объеме вела бы подобную деятельность.

Французская история полна такого же рода фактами. Здесь право человека на собственность появилось в одном ряду со "священными правами гражданина": на борьбу против угнетения, на безопасность, на равенство перед законом. Во Франции защита коммерческой сделки была гарантирована уже в 1771 г. созданием "Регистра закладных", где фиксировались все акты купли-продажи и сдачи в аренду. Революционеры 1789 г. для того, чтобы ввести один из самых жестоких для собственников режимов, не нуждались ни в каком кадастре. Они упразднили прежние права прежних владельцев и установили новые, естественно, с выгодой для себя. Нувориши превращались в маленьких монархов на маленьких кусочках земли, сделавшись чуть-чуть похожими на абсолютного монарха, которого только что свергли. Более того, революционеры уничтожили несколько уже существующих кадастров, основанных крупными землевладельцами для лучшей организации ренты. Сначала это делалось импульсивно, как разрушение архитектурных памятников, позже документы стали сжигать публично. Не прошло и двадцати лет, как по указу Наполеона от 1807 г. было вновь начато формирование генерального земельного кадастра для более обоснованного взимания налогов. На это ушло 40 лет. (Что же касается Парижа, то для него эта задача была выполнена только через 150 лет, уже в 80-х гг. ХХ века).

Есть две противоположные концепции собственности, базирующиеся на двух моделях ее становления: "снизу" или "сверху". Первая модель основана на законе и его предписаниях. Закон предусматривает, какие права и при каких условиях имеет владелец; кто и когда освобождается от арендной платы; как и когда снимаются ограничения на землепользование; какие права передаются при возникновении споров. Кстати, только в этом случае каждая сторона предъявляет документ или свидетельства соседей, что дает право суду подтвердить права, если сроки, установленные законом, остаются действительными.

Эти правила значительно смягчают общественные отношения. Ведь в предыстории любой собственности могут лежать и хитрость, и применение силы, и выселение, но с течением времени и развитием дальнейших событий с этим приходится считаться и принимать сложившуюся ситуацию как должное. Сроки наступления законного действия прав в разных странах и в разные периоды истории были различными. В Древнем Риме, например, достаточно было дважды осуществить мирный сбор урожая в одном и том же месте, чтобы считать собственника этих урожаев собственником надела (то есть 2 года). В средние века - 40 лет, в некоторых случаях - 150. Во Франции с принятием Гражданского кодекса - 30 лет.

Другой путь установления собственности - декларирование полномочий. Этот метод использовался во все времена завоевателями лучших земель, опробован во всех колониях. В период утверждения новых порядков перераспределение собственности сопряжено с более или менее кровавой ликвидацией естественных прав под предлогом того, что они не были зарегистрированы (если такой предлог вообще был нужен). Этот путь использовали все колонизаторы, чтобы легализовать и защитить свои права на землю. Система существует и до сих пор в политически нестабильных странах, где власти распределяют права бывших собственников среди новых претендентов.

Эти тенденции ведут к созданию двух типов собственности. Первый опирается на предписание закона и политическое признание приобретенных прав, он направлен на осуществление фискальных мероприятий и получение налогов. Второй тип основывается на уступке земли государством, точнее, его бюрократическим аппаратом, имеющим соответствующие полномочия, согласно кадастру. Первый тип собственности иллюстрирует пример Германии. Здесь не устанавливались новые права, появившиеся в результате административных мероприятий, а фиксировались акты новых сделок купли-продажи.

Прежние политические власти Испании, Португалии, Франции, Великобритании и царской России (здесь, правда, лишь частично) своеобразно применяли системы кадастра, одну - для метрополии, другую - для колоний. В последнем случае наиболее популярной была теория Торрена, названная по имени своего создателя и послужившая моделью для создания последующих теорий.

Впоследствии теория Торрена разделилась на несколько вариантов, однако небесполезно знать условия, которые вызвали ее появление. Ведь для некоторых стран, не установивших разницу между кадастром и правом собственности, кое-что актуально до сих пор. Сама теория была характерна для Австралии, где Британская колониальная армия уничтожала все права собственности местного населения на землю. Тогда-то полковник Торрен и изобрел систему распределения земли в пользу новых собственников. Суть системы состоит в том, что при внесении информации в кадастр составляется акт, который является фактом признания права на конкретный участок земли. Система делала рациональными уже довольно распространенные принципы передела собственности, например в США. Земли этнических индейцев прямо на карте были поделены на прямоугольники и переданы новым владельцам, как если бы это была просто задача по топографии. Путешественники из Европы были немало удивлены тем, что границы территорий выглядели как нарисованные.

Подобные (или с небольшими отклонениями) схемы использовали все колонизаторы в странах, где местные жители не защищались и позволяли новой власти отменять древние права, получая таким образом возможность ведения кадастра с нуля. Иногда старые обычаи и правила частично признавались, и тогда одна часть населения восстанавливались против других.

Когда эти страны завоевали независимость, новые национальные правительства вернулись к старым принципам учета собственности, разумеется, не преминув использовать это в своих целях.

Вот что наиболее удивительно. Описанная ситуация повторяется все чаще, и эта практика скоро становится международной. Ее в большинстве случаев поддерживают международные эксперты, рекомендуя особенно в тех странах, где собственность на землю не защищена или защищена плохо. Никого из них не обескураживает тот факт, что существуют государства, где в течение 40 лет делаются попытки введения кадастровой системы, в результате чего собственники смогут легализовать свои права на землю. Даже получая всеобщую международную поддержку, этот процесс еще не закончен и не скоро придет к успешному завершению где бы то ни было, исключая престижные районы столиц.

Причина этого в том, что существуют две противоположные системы взглядов на формирование кадастра.

С одной стороны, международные эксперты придерживаются мнения, что консолидация частной собственности на землю приносит экономике страны только пользу (и они правы!). Правда, сталкиваясь с теми или иными проблемами в данной области, они предлагают лишь технические решения, не противоречащие внутренней политике страны их проживания. Можно подсчитать, сколько необходимо компьютеров, подготовить различные альтернативные решения, разработать программу обучения технического персонала на местах, систему финансирования. На свет появляется добротный отчет с цифрами и диаграммами. Он заставляет забыть об аналогичной и также немалой исследовательской работе целого коллектива специалистов, проделанной несколькими годами раньше.

С другой стороны, местные власти хорошо понимают, какую выгоду могут извлечь из неопределенности они сами. Поскольку регистрация собственности находится в их компетенции, влиятельность чиновников резко возрастает. И так же резко падает, как только права собственности оказываются, наконец, закрепленными окончательно. Поэтому инстинкт выживания толкает бюрократию на всяческое затягивание данного процесса до бесконечности. Имитация деятельности, направленной на обеспечение соблюдения всех прав всех сторон, всех физических и юридических лиц данного региона, постоянное уточнение размеров земельных участков - все это порождает все новые и новые процедуры, единственная цель которых состоит в доказательстве, что их авторы действуют в полном соответствии с целями и требованиями самих собственников. Иногда этот бег с препятствиями организован так хорошо, что ни один кандидат не доходит до финиша законным способом (с разнообразными вытекающими отсюда последствиями). Это продолжается до тех пор, пока к власти не приходят новые люди, и все не начинается сначала: морализаторство, "борьба со злоупотреблениями", ликвидация прав предшественников и так далее, и тому подобное...

В современном обществе реальная гарантия прав зависит от точности формулировок закона гораздо в большей, степени, чем от точности измерения границ земельного участка. Не имеет никакого значения, если вы обнаружите, что приобретенный участок на самом деле имеет площадь не 5 000, а 4 900, даже 4 800 м 2, разумеется, если вы не приобретали его специально с целью прекратить дело по этой причине. Напротив, если вы приобрели землю с уверенностью, что можете построить на ней дом площадью 10 000м2 , а муниципалитет внезапно меняет свое решение и уменьшает размер застройки до 5 000 м2, это-то и означает, что деньги потрачены впустую. Реальная цена недвижимости в большей степени зависит от прав на нее, чем от различных характеристик участка, на котором она воздвигнута. Даже в Древнем Египте землемеры занимались сбором налогов, вопросами же собственности на землю - служители закона.

Всех, кто полагает, что в России приватизации земли будет предшествовать создание кадастра, ждет разочарование (достаточно долгое само по себе плюс еще лет 10-12 на то, чтобы проанализировать результаты). Россия все-таки не вторая Австралия периода высадки первых белых мореплавателей, редко заселенная аборигенами.

Земли здесь давно распределены, заняты и оценены населением, независимо от формы собственности: государственной, коллективной или индивидуальной. Она одинакова дорога для теряющих ее. Даже с 1928 г., когда теоретически земля уже принадлежала государству, эта фиктивная форма не мешала частным лицам иметь семейный участок, крошечную дачу на основе права постоянного пользования или, наконец, даже большую собственность для отдельных лиц, имевших "право" и возможность ее получить.

Та же жилая площадь, отданная гражданам государством в аренду за символическую плату, привлекательна в совершенно различной степени. Часть квартир расположена в лучших районах, часть - в худших. Теперь жильцов как фактических собственников можно было бы сделать законными владельцами своих квартир, что укрепило бы и рыночные отношения, создав реальную и легальную основу экономики вместо неопределенности, в которой пребывают жильцы, зависимые от все новых и новых веяний времени.

Постепенно можно было бы регулировать и переход прав аренды в права собственности владельцев, и желание граждан остаться коллективными собственниками лишь силой закона, конечно, сегодня распределение прав на землю и жилье справедливым не является, и несправедливость эта в последнее время даже возросла. Можно мечтать о восстановлении справедливости путем раздачи поровну всем россиянам частей земельного и жилищного фонда бывшего СССР. Однако опыт показывает, что единственное, на что способна бюрократическая машина, это постоянное нагромождение одних несправедливостей вместо других.

Какова разница между государством, сдающим собственность внаем гражданам, и тем, где граждане сами владеют собственностью? В экономическом смысле разница невелика. В психологическом - гораздо глубже, это тоже важно. Но еще более важно, что система, установленная в этой сфере, служит не только "победителю", но и обществу в целом, ведь собственник платит налоги.

Существенно при этом, как государство идет к своим политическим целям, каковыми являются социальная справедливость, эффективная фискальная система. Самым значимым, самым действенным средством, способствующим справедливому взиманию налогов, остается кадастр. Грамотно составленный кадастр есть поистине универсальное средство.

Любовь ГАВРИЛЮК

© Строительство и недвижимость

стройматериалы:
доска необрезная
аренда техники:
эксцентриковые шлифмашинки в аренду
дальномеры в аренду
леса строительные в аренду в России
подъемники ножничные в аренду в России

полезные ссылки
Аренда затирочной машины по бетону в Беларуси на www.belarenda.com